美国传统基金会研究员孔明尚。示意图。（中央社）

美国华府智库“传统基金会”（Heritage Foundation）研究员孔明尚（Michael Cunningham）近期发表一份特别报告《对抗跨国镇压：美国领导力的新战略架构》，阐述中共实施跨国镇压（TNR）的常用手段，并通过分析中共跨国镇压的几个案例，指出美国应对此战役所面临的挑战。

与此同时，他提出一套反制方案，以公共教育、立法与国际合作为基础的新的国家政策，以便更有效地打击跨国镇压行为。

孔明尚在报告中说，“跨国镇压不仅威胁人权，更危及美国及全球各国的主权。尽管有迹象显示美国及其盟友开始正视此威胁，但现行应对措施仍显不足。美国领导力对制定协调一致的全球反制策略至关重要。此举不仅能协助各国取得捍卫主权所需工具，对美国自身而言更是不可或缺。”

“传统基金会”公开表示，“中共是当今美国人民面临的最持久、最具影响力的外国威胁。”

孔明尚长期投入于东亚及全球政治情势研究，目前在“传统基金会”亚洲研究中心从事中国研究。

以下是孔明尚于2025年8月7日发表报告的译文。

美国司法部将跨国镇压定义为外国政府的行为，这些行为“跨越国界对政治反对者、异议人士、维权人士及侨民社群成员进行伤害、恐吓、威胁、骚扰或胁迫”。 这种非法行为不仅侵犯受害者的人权，也无视该行为发生地所在国的主权。

跨国镇压的表现形式多样，取决于涉事政府及具体案例的情况。例如，俄罗斯与伊朗政权以在海外暗杀与下毒异议人士而臭名昭著，而中国共产党（中共）则更常采取心理战术（恐吓威胁）。

中共的策略包括：雇用当地打手或私家侦探跟踪、恐吓目标；向目标在中国境内的亲属或关系人施压；偶尔甚至派遣中共警察持旅游签证前往他国，直接对目标进行胁迫。

在部分国家，中共特工甚至绑架受害者，再秘密押回中国。

2014年，北京启动“猎狐行动”，声称要以任何必要手段将国家通缉对象遣返（2015年该行动被纳入更大规模的“天网行动”）。

尽管这些被追捕者多为中国境内涉嫌贪腐或经济犯罪者，这并不能作为中共特工在外国肆意行动的正当理由。

更严重的是，该行动同时也被用来打压异议人士与政治异见者，成为中共跨国镇压的有力工具之一。

2025年3月，中共官方自夸这些行动在十年间，成功从超过120个国家“带回”了超过14,000人。

这一惊人的数字并未包括那些遭到施压但未屈服的人，更未统计中共日常监控与骚扰的持不同政见者、留学生、少数族裔群体与其它社会群体。

无论采取何种手段，跨国镇压都侵犯了侨民社群的基本权利，并公然违反了主权与不干涉内政的国际准则——讽刺的是，这些正是中共自称在国际舞台上极力捍卫的原则。

美国——以及更广义上的国际社会——正在与跨国镇压进行一场失利的战斗。

最近在塞尔维亚的逮捕案件就充分说明了为什么这场战斗如此艰难。

首先，跨国镇压本质上就不尊重国界。镇压者经常远程操作，在受害者所在国雇用当地打手来执行骚扰或恐吓任务。这些“本地人”即使被捕也只是可丢弃的棋子，通常对整体行动及指挥链所知甚少，因此几乎无法追溯到背后的幕后黑手。有些人甚至被误导，以为自己是为企业客户进行合法的调查工作。

在此案中，一名中国的嫌犯指示其在英国的同伙，雇用他人去跟踪并骚扰居住在洛杉矶的受害者，目的是阻止此人前往旧金山参加针对中（共）国国家主席习*近*平2023年访问的抗议活动。

北京的幕后指挥还要求他们获取并销毁两座由受害者创作、嘲讽习*近*平与其妻彭丽媛的雕像。

根据起诉书中记载的对话，两名嫌犯完全知道自己是在为中共政府工作。

这一次，受害者是幸运的——被雇用来施暴的“打手”其实是FBI卧底特工与线民。他们事先向受害人通报阴谋，并协助其确保安全。

然而，大多数跨国镇压的受害者并没那么幸运。

第二，即使已经知道镇压者是谁，跨国镇压的操作手法模糊不清且跨越国界，也难以直接证明其背后是某个国家政府在下令。

如果缺乏明确证据显示是某国政府发起的行动，检方就很难以跨国镇压罪行提出有力的起诉。

第三，目前没有任何一个国家的法律体系能有效应对这类外国政府主导的犯罪行为。

以中共发起的跨国镇压案件为例，受害者通常会遭遇一连串心理恐吓行为，这些行为单独看来可能只是轻微罪行，甚至依现行法律根本不构成犯罪。

例如：派人明目张胆地拍摄受害者；故意以具有威胁性的方式跟踪；让受害人产生高度不安全感，进而屈服于中共的压力——即便对方从未直接提出威胁。

更具侵略性的做法还包括：砸碎受害人住宅或商店的窗户；在线上曝光个资（Doxxing）；留下恐吓纸条；甚至对受害人动粗。

这类行为很少被起诉，部分原因是单独来看它们并不构成足以引起执法部门重视的“重大犯罪”，而执法单位往往忙于应对更紧迫的公共安全与国安威胁。

简而言之，中共几乎已经将“低于起诉门槛”的恐吓手法发挥到极致。

跨国镇压案件隶属联邦调查局（FBI）管辖，但FBI长期人手不足，尤其是在处理与中国有关的案件时。

2021年，当时的FBI局长克里斯托弗‧雷（Christopher Wray）表示，FBI平均每10小时就会启动一件与中国相关反间谍案件。

此外，这些案件也往往不是外国政府认为足以启动“多国行动与引渡程序”的“重大罪行”。

在塞尔维亚被捕的两人，遭起诉罪名为跟踪与共谋跟踪——每项罪名最高可判处五年监禁。

然而根据起诉书，他们密谋的不仅是跟踪受害者：英国的嫌犯曾指示FBI线民开枪射击受害者双膝，并偷走价值数千美元的雕像。

最终，北京的上级阻止了他们使用暴力，而是改指示他们刺破受害者汽车轮胎，并花钱购买雕像后将其销毁。

这起案件最严重的起诉罪名竟然只是“跟踪”，凸显出美国法律体系对这类外国威胁的严重准备不足。

在另一宗案件中，马萨诸塞州一名男子于2023年被捕，罪名是监视旅美香港民主运动人士，并将其个人信息交给中（共）国官员。然而，陪审团于2025年2月裁定其无罪。该男子被控罪名仅为未注册即担任外国代理人，相较于他对受害人及其家庭造成的伤害，这是一项极为轻微的罪名。

陪审团之所以无罪判决，不是因为怀疑他没有做这些事，而是因为他们不确信此人明知自己是在为中共官员工作。

要夺回美国的主权——以及美国移民社群所应享有的宪法权利——从威权政权的跨国镇压手中解放出来，绝非易事。

跨国镇压也许永远无法被完全根除，但可以透过提高其风险与成本，来大幅削弱其在美国国土上的操作空间。同时，也有许多方式可以促使国际社会更积极地采取行动。

这需要一套以公共教育、立法与国际合作为基础的积极战略。

公共资讯推广

对抗跨国镇压所面临的最大挑战之一，是社会大众普遍缺乏认识。即便跨国镇压行为发生在光天化日之下，通常也会被忽视或误解。

这种情况可以透过一场全国性的公共资讯运动来改善，向公众解释何谓跨国镇压、其潜在威胁，以及受害者与目击者应如何应对。

此类运动应优先针对最容易成为外国政府目标的群体——特别是侨民社区与国际学生——进行宣导，同时也要对负责保障其权利的角色（如律师、警察、教师与大学行政人员）进行教育。

此外，也应让整体社会了解跨国镇压的现象，提升大众的识别能力，增加邻里、同事等周遭人员举报可疑行为的可能性。

建立移民社群与美国政府之间的互信同样重要。许多来自威权国家的个人因长期恐惧警察与官员，面对跨国镇压时常选择沉默。

FBI费城办事处已针对移民社群进行了一些公开说明，教授其识别与举报跨国镇压的方法；但若要发挥实效，仍需推动一项全国性、大规模的倡导计划，以建立信任、强化意识并鼓励举报。

立法改革

为更有效威慑与起诉跨国镇压行为，美国国会应通过专门法案，明确定义并将跨国镇压行为列为犯罪。

乍看之下，这类立法可能显得多余，因为现行法律已禁止攻击、跟踪，以及担任未注册的外国代理人等行为。

然而如前所述，许多跨国镇压手法往往落在现行刑法适用门槛以下，或其刑罚过轻，无法产生足够的吓阻作用。

制定一部专门针对跨国镇压的法律，将为检察官提供更清晰的法律框架，使定罪更具一致性，且处罚力度更为恰当。为确保效力，该法应聚焦于跨国镇压行为本身，避免夹带无关条文，以免分散重点或使立法进程政治化。

国际合作

跨国镇压是一项全球性问题，必须透过全球共同应对。

如上述所示，美国并非唯一遭遇此威胁的国家——其它国家面对的情况甚至更加严峻。

此外，美国居民可能会受到第三国内部替中俄等国服务者的攻击。这种“跨境代理人”模式非常常见，例如那名居住在英国、却在塞尔维亚被捕的嫌犯就是一例。

因此，强化国际合作与协调行动对于打击跨国镇压至关重要。这不仅包括强化执法合作以利逮捕与引渡，也包括推动其它国家立法并落实执行自己的反跨国镇压法规。

美国与其盟国与合作伙伴，应考虑建立一个专门针对跨国镇压的多边工作小组，该组织可：推动全球性的反跨国镇压准则与共识；协调跨国调查行动；成为资讯共享与联合行动的平台。